Wiesław Czerwiński, Recenzja monografii Lidii Mazowieckiej, Prokuratura w Polsce 1918-2014

Wiesław Czerwiński – sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego w st. spocz. problematykę prawnoustrojową oraz praktykę funkcjonowania prokuratury zna jak mało kto w Polsce. Wszak sam był przez wiele lat prokuratorem. Kształcił i egzaminował kandydatów do tego zawodu. Jest autorem licznych opracowań poświęconych urzędowi prokuratorskiemu. Jestem pewien, że recenzja którą nadesłał zainteresuje nie tylko każdego prokuratora i każdego badacza problemu. Zapraszam do lektury.

* * *

Wiesław Czerwiński

Recenzja monografii Lidii Mazowieckiej, Prokuratura w Polsce 1918-2014, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2015 r. str.291

Mimo przejścia w stan spoczynku sprawy prokuratury nie są mi obce. Myślę, że podobne odczucie ma Autor tej strony. Na sprawy prokuratury patrzymy obecnie z pozycji obserwatora, ale trudno pozbyć się pewnych emocji. Wyrazem zainteresowania prokuraturą jest także lektura recenzowanej książki. Opracowanie Lidii Mazowieckiej zostało wydane przed reformą prokuratury i dotyczy okresu, gdy Prokuratura była oddzielona od Ministerstwa Sprawiedliwości.

Tytuł opracowania sugeruje duże dzieło, skoro tyle lat wymieniono w tytule. Przez 96 lat rzeczywiście dużo się działo. Pytanie tylko, na ile Autorka zdołała wyczerpać temat. Lektura książki wskazuje, że temat został potraktowany dość pobieżnie.

Otrzymaliśmy opracowanie, które w części historycznej relacjonuje głównie przepisy dotyczące prokuratury i pozycji prokuratora w procesie karnym. Relacjonując instytucje prokuratury Autorka zatrzymała się na poziomie ustawy, nie relacjonując głębiej szczegółowych rozwiązań.

Opracowanie składa się z 9 rozdziałów, przy czym tytuł opracowania sugeruje narrację historyczną. Autorka omawia przepisy o prokuraturze w latach 1918 -2014 zaczynając ich omawianie od rozdziału II. Rozdział I poświęcony jest problematyce prokuratury w dokumentach międzynarodowych. Autorka słusznie wskazuje na małą znajomość tych zagadnień przez prokuratorów. W mojej ocenie, skoro przyjęto narrację historyczną, ten rozdział należało zamieścić na końcu opracowania. Są to już czasy współczesne, a zamieszczenie tego rozdziału na początku książki zaburza ciąg historyczny pracy. Autorka uzasadnia taką konstrukcję pracy koniecznością uwzględnienia okoliczności, że Polska jest członkiem Narodów Zjednoczonych, Rady Europy oraz Unii Europejskiej i w związku z tym polskie regulacje powinny być zgodne z wypracowanym przez te organizacje standardami. Aprobując to założenie, celowym byłoby umieszczenia tych rozważań przy omawianiu modelu współczesnej prokuratury, a więc po omówieniu części historycznej.

Wyprzedzając dalsze rozważania należy stwierdzić, że najciekawszym fragmentem książki jest jej zakończenie. W zakończeniu Autorka zademonstrowała prokuratorski pazur. Można nie czytać całej książki, ale zakończenie trzeba koniecznie przeczytać.

Powróćmy jednak do wstępu, gdyż w nim Autorka przedstawia założenia badawcze i cele jakie osiągnąć. Autorka stawia sobie za cel poddanie analizie polskich regulacji kształtujących instytucję prokuratury, poczynając od pierwszych rozwiązań, jakie pojawiły się w okresie międzywojennym. Autorka sama wskazuje, że dużą część pracy poświęciła charakterystyce dzisiejszej prokuratury. Dlatego równie dobry byłby tytuł np. koncepcje prokuratury i prokuratora na tle zmieniającej się procedury karnej, albo rola prokuratury i prokuratora w procesie karnym, które lepiej oddawałyby zawartość pracy. W ocenie Autorki poświęca ona dużo miejsca omawiając Konstytucję RP w kontekście stosowania jej przez prokuratora. Omówienie zadań prokuratury w kontekście takich zasad konstytucyjnych, jak dobro wspólne, interes publiczny i społeczny, zasada praworządności oraz prawa do rzetelnego procesu jest nowym i interesującym spojrzeniem na zadania prokuratury. Są to pewne idee, które w mojej ocenie zostały jednak potraktowane skrótowo. Poruszanie wiele wątków często powoduje, że są one potraktowane zbyt zwięźle. Daje się zauważyć duże rozdrobnienie rozdziałów, albowiem niektóre rozdziały składają się z 2 zdań (str. 119), 3 zdań (str. 148), albo 4 zdań (str. 153).

Omawiając w rozdziale I dokumenty Rady Europy Autorka w pierwszym rzędzie omówiła najważniejszy dokument w tym zakresie, mianowicie rekomendację Rec (2000) 19 o roli oskarżyciela publicznego w systemie wymiaru sprawiedliwości karnej z 6.10.2010 r. oraz rekomendację Rec (2012)11 o roli oskarżycieli publicznych poza systemem wymiaru sprawiedliwości karnej. Dalej Autorka omawia 9 opinii Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich^[1].

Autorka pominęła tzw. Raport komisji weneckiej (jakkolwiek o niej wspomina). Raport ten został opracowany przez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo i przyjęty na 85 plenarnym posiedzeniu tej komisji (17-18 grudzień 2010). Część druga tego raportu poświęcona jest prokuraturze^[2]. Jest to 17 stronicowy dokument, który nie powinien być pominięty przez Autorkę, ze względu na jego wagę. Autorka podnosi, że istotne znaczenie ma tzw. Deklaracja z Boreaux dotycząca relacji między sędziami i prokuratorami z 8.12.2009 r. Z deklaracji ten wynika, że niezależność prokuratora nie jest prerogatywą czy przywilejem im przyznanym, lecz gwarancją uczciwego, bezstronnego i skutecznego wymiaru sprawiedliwości, która chroni zarówno interes publiczny, jak i prywatne interesy osób uczestniczących w postępowaniu (str.40).

Nowym spojrzeniem na rolę prokuratury jest rozdział zatytułowany Prokuratura w wybranym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Autorka omawia 6 orzeczeń ilustrujących prawo do rzetelnego procesu karnego, 3 orzeczenia dotyczące prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego, 1 orzeczenie dotyczące naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, 3 orzeczenia dotyczące prawa do wolności wyrażania opinii i 2 orzeczenia związane z koncepcją pozytywnych obowiązków państwa. Orzeczenia te luźno związane są z tytułem opracowania.

Autorka dobrze czuje się w problematyce, która była uprzednio przedmiotem jej zainteresowania, tzn. prawami ofiar przestępstw. W punktach 1.4 i 7.3 szeroko omawia obowiązki organów procesowych w odniesieniu do ofiar przestępstw. Następny punkt dotyczy prokuratury w wybranych międzynarodowych aktach prawnych dotyczących podejrzanych i oskarżonych. Ten rozdział też jest luźno związany z tytułem pracy albowiem omawia procesowe obowiązki prokuratora w procesie karnym. Ostatni punkt rozdziału I poświęcony jest projektowi utworzenia Prokuratury Europejskiej – organu właściwego do spraw dochodzenia ścigania i stawiania przed sądem sprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii.

Rozdziały 2 – 7 to część historyczna pracy. Autorka omawia prokuraturę II Rzeczypospolitej (rozdział II), prokuraturę w latach 1944-1950 (rozdział III), prokuraturę w latach 1950 – 1956 (rozdział IV), prokuraturę w latach 1956 – 1981(rozdział V) prokuraturę w latach 1981 – 1989 (rozdział VI), prokuraturę III Rzeczypospolitej (rozdział VII). Jest to relacja przedstawiająca usytuowanie prokuratury i jej zadań na podstawie rozwiązań zawartych w dekretach i ustawach oraz oparta głównie na opracowaniu J. Lityńskiego na temat historii prawa Polski Ludowej. Niektóre stwierdzenia przytoczone za tym ostatnim Autorem mogą budzić wątpliwości. Np. stwierdzenie, że w latach 1976 – 1980 zwalniali się ze służby prokuratorzy o wysokiej etyce i wrażliwości oraz ludzie młodzi (str. 143). Abstrahując od faktu, że ci co pozostali, to widocznie nie mieli wysokiej etyki, to z moich osobistych doświadczeń wynikało, że zwalniali się prokuratorzy po to, aby polepszyć swoje warunki materialne. Był to przez wiele lat główny motyw zwolnień. Omawiając historię prokuratury, skoro przyjęto tak ambitny tytuł, można było ten temat pogłębić, szerzej wykorzystując literaturę z tego okresu^[3].

Gdyby Autorka zgłębiła temat prokuratury do 1956, nie ograniczając się tylko do rozważań ustawowych, to mogłaby natrafić na zarządzenie Prokuratora Generalnego Nr 10/57 nr BP I Prez 1750/56/1 z dnia 15 kwietnia 1957 r. na mocy którego uchylono 34 pisma i zarządzenia. Z dzisiejszego punktu widzenia wręcz śmieszne wydaje się to, czym zajmował się wówczas prokurator. Przykładowo uchylono okólnik nr 3/51 Prokuratora Generalnego z 15.3.1951 w sprawie ścigania przestępstw skarbowych polegających na nabywaniu od obywateli radzieckich przedmiotów pochodzenia zagranicznego, okólnik Prokuratora Generalnego z 13.12.1953 w sprawie ścigania chuligańskiego zachowania traktorzystów, pismo okólne z 11.6.1953 r. w sprawie zasad współpracy i nadzoru prokuratora nad akcją zwalczania stonki ziemniaczanej. Jak już wspomniałem, Autorka zatrzymała się w swoich relacjach na poziomie ustaw, ale dopiero zbadanie aktów prawnych niższego rzędu wskazuje czym faktycznie żyła prokuratura.

Relacjonowanie w pracy prawniczej przepisów nie jest niczym nagannym. Chodzi jednak o oto, aby informację przekształcić w wiedzę. Relacjonując przepisy Autorka w zasadzie ich nie ocenia. Niekiedy dokonuje tego w jednym zdaniu.

W zbyt małym stopniu Autorka skupiła się na samej idei Prokuratury i prokuratora. W dalszym ciągu pozostają bowiem aktualne pytania, czy prokurator ma być tylko „ścigaczem”, jak to chcą niektórzy, czy strażnikiem praworządności. O ile zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności, to omawiając pojęcie praworządności nie można w tym zakresie ograniczyć się do 3 zdań. Państwo socjalistyczne też przestrzegało praworządności. Zauważyła to Autorka podkreślając, że gdyby analizować samą literę leninowskiego modelu prokuratury, to koncepcji tej niczego nie można zarzucić. W mojej ocenie, jeżeli zasadę praworządności zredukujemy do obowiązku przestrzegania prawa, to określenie „praworządność” można przypisać dowolnym porządkom prawnym. Gdzie zatem tkwi istota praworządności, której ma strzec prokurator. Szkoda, że Autorka nie powiązała zasady praworządności z trafnymi rozważaniami na temat koncepcji praw człowieka i praw obywatelskich. Czy można zgodzić się z tezą, że pozytywistyczna zasada praworządności nie odpowiada stopniowi złożoności i dyferencjacji współczesnych społeczeństw?^[4]

Politycy często żonglują pojęciem tzw. leninowskiej koncepcji prokuratury. Należało nie tylko wspomnieć, że taka koncepcja była, ale także bliżej ją omówić i odnieść do współczesnych czasów. Według tej koncepcji na straży jednolicie pojmowanej praworządności miał stać prokurator, nie miał on mieć żadnych uprawnień administracyjnych, miał tylko pilnować, aby żadna decyzja władzy nie naruszała prawa. Aby prokurator mógł wykonywać swoje zadania, miał być niezależny od organów terenowych , prokuratura miała być zorganizowana na zasadzie centralizacji i podporządkowania tylko prokuratorom wyższego stopnia. Ta ostatnia zasada obowiązuje w polskiej prokuraturze i w innych prokuraturach państw zachodnich, które nigdy nie miały do czynienia z tzw. leninowską koncepcją prokuratury^[5].Słusznie Autorka wskazuje, że nie ma jednolitego wzorca prokuratury, ale wszystkie istniejące modele łączy to, ż działają na identycznych podstawowych zasadach. Jakie zatem determinanty będą decydować o kształcie prokuratury. Uzupełniając rozważania Autorki ze swej strony chciałbym tylko podnieść, że nie jest ważne, czy koncepcja prokuratury pochodzi ze wschodu, zachodu, północy czy południa. Decyduje stan przestrzegania prawa w Polsce, stan przestępczości, oczekiwania społeczne, standardy praworządności oparte o treści konstytucyjne i idea służenia społeczeństwu. Ponieważ niekiedy szermuje się leninowską koncepcją prokuratury dla udowodnienia konieczności łączenia lub zerwania łączności funkcji ministra sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego należy powiedzieć, że ten argument może służyć do udowodnienia obu tez. Otóż prokuratura, która powstała za czasów Lenina, była podporządkowana rządowi, a jej rozdzielenie od rządu nastąpiło w 1936 r.^[6].

Zasadniczą wadą opracowania jest brak szerszego omówienia w pracy udziału prokuratora w działalności poza karnej. Ta problematyka jest słabą stroną Autorki. Autorka ograniczyła się do stwierdzenia, że taka działalność istnieje. Nie zgłębiła podstawowej literatury w tym przedmiocie.

Omawiając działania prokuratury poza systemem sprawiedliwości karnej^[7] Autorka omawia uprawnienia Prokuratora Generalnego i prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Podział ten nie nasuwa zastrzeżeń metodologicznych. Autorka wymienia uprawnienia Prokuratora Generalnego zawarte w Konstytucji, K.p.c., w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w ustawie o Sądzie Najwyższym i w Kodeksie wyborczym. Autorka pominęła uprawnienie Prokuratora Generalnego do występowania z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej przez sąd administracyjny (art. 22 § 3 pkt 4 k.p.a.), uprawnienia Prokuratora Generalnego w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 20.6.2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117)^[8], uprawnienia i obowiązki Prokuratora Generalnego wynikające z obowiązującej w czasie pisania pracy ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) – obowiązek osobistego uczestniczenia na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej, obowiązek uczestniczenia Prokuratora Generalnego albo jego zastępcy w sprawach rozpoznawanych w pełnym składzie oraz wyłącznie uprawnienie Prokuratora Generalnego do wniesienia kasacji od prawomocnego orzeczenia sądu w postępowaniu lustracyjnym^[9]. Należy to ocenić jako istotne uchybienia.

Omawiając udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym Autorka ograniczyła się do zacytowania treści art. 8 p.p.s.a.. Oczywiście problematyka udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest znacznie szersza i może stanowić przedmiot odrębnych rozważań, ale przynajmniej należało wspomnieć o uprawnieniu prokuratora, które nie posiadają inne strony. Chodzi o 6 miesięczny termin do wniesienia skargi, jeżeli prokurator nie brał udziału w postępowaniu (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Omawiając z kolei udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym Autorka ograniczyła się do zacytowania przepisów K.p.a. w tym przedmiocie wysuwając wniosek, że ustawa o prokuraturze przyznaje prokuratorom biorącym udział w postępowaniu cywilnym i administracyjnym uprawnienia dużo większe niż uprawnienia procesowe stron. Ma się to wyrażać w tym, że prokurator może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, przesłuchać świadków i zasięgać opinii biegłych a także przeprowadzać oględziny w celu wyjaśnienia sprawy. Sęk w tym, że jest odwrotnie, uprawnienia procesowe prokuratora są mniejsze niż strony, ponieważ prokurator nie dysponuje uprawnieniami materialnymi, a wspomniane uprawnienia dotyczące żądania nadesłania akt itd. wynikają z ustawy o prokuraturze i nie są związane z procedurą cywilną ani administracyjną. Są to wewnętrzne czynności prokuratora.^[10]

Niezrozumiałe jest stwierdzenie Autorki, że udział prokuratora w sprawach pozakarnych wykazuje tendencję malejącą. Pozostaje to w sprzeczności z następnym stwierdzeniem Autorki, że za lata  1995 – 2013  nastąpił lekki wzrost spraw pozakarnych, a dalej, że w oparciu o dane statystyczne Autorka stwierdza że nastąpił wzrost spraw pozakarnych, aby dojść do końcowego wniosku, że średnie miesięczne obciążenie sprawami pozakarnymi od 2005 r. zasadniczo ustabilizowało się (str. 185).

W punkcie 7.6. Autorka omawia zasady etyczne prokuratora omawiając zbiór zasad etycznych prokuratora Stowarzyszenia Prokuratorów RP i zbiór zasad etyki zawodowej prokuratorów^[11]. Autorka wysuwa wniosek, który zapewne mógłby być zaczątkiem szerszej dyskusji, że trudno zgodzić się z zapisem, że prokurator ma wykonywać czynności zgodnie ze swoim sumieniem. Ma on bowiem przestrzegać zasady praworządności. Sumienie prokuratora może nie być zgodne z tą zasadą, a to ona stanowi dla niego priorytet (str. 195).

Czyż nie są aktualne przytoczone przez Autorkę słowa prok. S. Iwanickiego: „prokurator przestraszony, niedouczony, politykujący w imię własnych nie zaspokojonych często wybujałych ambicji i aspiracji, nie podejmujący stosownych decyzji procesowych, to największy wróg silnej prokuratury.”

W punkcie 7.3. Autorka ożywia się polemicznie, gdy analizuje nowelizację kodeksu postępowania karnego z 2013 r. Jest to rozdział napisany z pasją i wskazujący na wysokie kompetencje Autorki.

Rozdział 8 zatytułowany Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a prokuratura jest godny polecenia. W rozdziale tym Autorka spogląda na prokuraturę z punktu widzenia podstawowych zasad konstytucyjnych. Jest to nowe spojrzenie, nie wyartykułowane dotychczas w literaturze. To właśnie Konstytucja tworzy zbiór wartości, które leżą u podstaw porządku prawnego. Jak podnosi Autorka, takie zasady konstytucyjne, jak dobro wspólne, interes publiczny, interes społeczny, zasada praworządności, zasada rzetelności funkcjonowania instytucji publicznych czy prawo do rzetelnego procesu powinny być postrzegane i stosowane w codziennej pracy (str. 205). Autorka omawia te problemy skrótowo^[12], a poruszone tematy mogą być zaczątkiem dalszych rozważań.

W rozdziale 9 zawarte są propozycje zmian modelu prokuratury w Polsce na tle standardów międzynarodowych. Autorka przytacza dokumenty międzynarodowe oraz omawia wybrane modele prokuratury w świecie^[13] dochodząc do wniosku, że nie wykształcił się dominujący model prokuratury. Żadne państwo nie umieściło prokuratury jednoznacznie wśród organów określonej władzy.

Omawiając propozycje rozwiązań konstytucyjnych Autorka referuje opracowania A. Stankowskiego, A. Ważnego, E. Zalewskiego i R. Kmiecika oraz autorskie propozycje przekształcenia prokuratury. Bliżej omawia projekt ustawy o prokuraturze z 21 listopada 2013 r. oraz skutki braku nowej regulacji ustawowej. Przedmiotem rozważań Autorki jest także regulamin urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Zwieńczeniem pracy jest zakończenia, które, jak już wyżej zaznaczyłem, jest szczególnie godne polecenia. To obowiązkowa lektura. Autorka zebrała tutaj „gorącą” problematykę prokuratury, nie unikając własnych zdecydowanych ocen. M.in. słusznie stwierdza, że władza wykonawcza nie może wymagać od prokuratury łamania czy naginania prawa, czy też krytykować ją za to, że prawa przestrzega. Wypowiada także szereg innych ciekawych refleksji, dając wyraz swojemu zaangażowaniu w sprawy prokuratury i jej sprawnego funkcjonowania. Przekonująca dla mnie była także krytyka nowej procedury karnej (obecnie słusznie cofniętej). Cytowana wypowiedź jednego z profesorów, że niekoniecznie to, co zostaje udowodnione, musi pokrywać się z prawdą, jest zaprzeczeniem idei sprawiedliwości, która przyświeca ludzkości od najdawniejszych czasów.

Recenzowana książka uzupełnia lukę w literaturze przedmiotu na temat prokuratury, przedstawiając, niekiedy encyklopedycznie, historię prokuratury i jej  problemy przed reformy prokuratury wprowadzonej ustawą z  Książka warta jest polecenia, jako lektura każdego prokuratora.

 ————————————————————